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宅基地“三权分置”大逻辑:土地与人口流动集聚的新配合

时间:2018-1-25 来源:中国房地产报 作者:佚名 点击数:点击数:6068 我要评论(0)
在中国,土地资产界定比人的资产界定看起来困难,目前我们面临的一个问题就是这两个东西不匹配,人口流动性跟土地资源配置的灵活性之间有冲突。这是一道要解开的改革题目……

关于宅基地改革,历来是两种观点的交锋。

一种认为不准动,理由是,从经济属性上,宅基地属于村集体的福利,只有集体经济组织成员才能获得,不能进入市场。

一种观点认为要变,因为在城市化地区、城乡接合部,宅基地已经资本化、市场化,农民早已利用城市化机会盖厂房、盖房子租给外来人口。

土地改革天然性成为一项持续的制度安排,2018年,宅基地流转这项全国都关注的改革,正在寻找有所突破。

1月15日召开的全国国土资源工作会议上,国土资源部部长、国家土地总督察姜大明在报告中指出,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。

农村宅基地“三权”中的使用权就是指的流转。会议上提出将使用权与所有权分置,简单来说就是宅基地将可以通过出租的形式转移给他人建设房屋或者直接居住。

但姜大明同时强调,城里人到农村买宅基地口子不开,严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。

一位国土资源部人士对中国房地产报记者表示,宅基地改革一直都很谨慎,此次提出“三权分置”把使用权单独提出是个新提法,预计为其流转做前期铺垫。

“使用权可以流转,但并不是说马上就能流动起来。因为目前很多法律法规不能支持,需要试点,可以在某些区段比如城市郊区需求比较大的地方先推行。”该人士表示。

宅基地探索“三权分置”

根据国土资源部最新数据,目前我国城镇用地合计91612平方公里,村庄用地为191158平方公里,农村集体建设用地是城镇国有建设用地两倍左右。

农村集体建设用地主要分为乡镇村企业建设用地、公共设施的建设用地(如村公所、村委会、卫生院、卫生站,或者是学校,即公益性的建设用地)、农村宅基地三部分。其中,农村宅基地所占比例约为70%。

清华大学政治经济研究中心主任蔡继明认为,“全国总人口中56.1%的常住人口在城镇,只有43.9%的常住人口在农村,这说明农村集体建设用地特别是宅基地的利用效率是极低的,特别是随着大量农民进城务工落户,大量农村住宅和宅基地闲置,很多村成为空心村。”

数据显示,截至2016年,我国农民工数量为2.8亿,同时,外出农民工数量为1.7亿,且每年均在增长。外出农民工中,由于户籍和所在地分离,会导致家乡宅基地的部分空置,也即浪费了“使用权”。

在现有《土地管理法》修改中,宅基地使用权是目前的难点。现有立法在宅基地使用权的理解上,未能区分成员权和使用权。这种规制模式在一定程度上导致以成员权的身份性为理由,禁止宅基地使用权的转让,无法实现宅基地使用权的市场化资源配置。

此次国土资源部提出,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。无疑将会给沉睡多年的乡村闲置宅基地和农房打上一针“兴奋剂”。

姜大明指出,各地在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究,探索宅基地“三权分置”的具体实现形式,可以重点结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试,探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

国君地产分析师谢皓宇表示,目前的三权分置,一旦实施,可以通过确定所有权、稳定资格权的基础上,流转使用权,带来土地供给的增加。宅基地的三权分置,如果能够在稳定农民工的宅基地资格权的情况之下、进行使用权的流转,稳定的财产性收入提高了农民工的购买力,也提高了农民工愿意“放弃”宅基地、进城落户的动力。

“但城里人到农村买宅基地的口子不能开,严格禁止下乡人员利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。”姜大明强调。

这意味着,即便将来宅基地使用权可以流转,也仅是用于租赁住房的出租,住房不能变更到别人名下,即不能买卖。

非唯一供地与人口大计

在1月15日的国土资源工作会议上,姜大明还指出,要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,完善促进房地产健康发展的基础性土地制度,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。

中国农业大学土地科学与技术学院教授、北京土地学会会长朱道林表示,政府将不再是居住用地唯一提供者这一政策的目的主要是想通过多主体、多渠道来保障住房供应。政策的前提所提出的“权属不变、符合规划”很关键。

从住房保障压力来看,目前压力比较大的主要集中在一、二线城市,即真正供求关系紧张的是大城市和特大城市。因此,如何区别施策始终是政策调控应该注意的重点。

有的城市已经开始试点利用集体建设用地建设开发建设租赁住房。

按国土资源部、住房城乡建设部部署,北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都13个城市正在开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

这是一项重大突破,但这种权限也是有限的,即这些试点地区只能将集体建设用地建设用于住宅租赁,而不能出售。这些限制是很有必要的,如果全放开了,后面管控的难度将更大。

前述国土资源部人士表示,我国宅基地改革一直都很谨慎,宅基地使用权的流转短期内不会大规模推开,而且如果经营性建设用地使用权都不能变更到别人名下,宅基地更不可能,这个大门槛限制下,预期市场效应不会太大。

但2017年7月27日,在国土资源部起草的土地管理法修正案送审稿正式上报国务院审议之时,中国人民大学经济学院教授刘守英评价,修正案在一些很重要的制度安排和机制上,都有所触动。但还要继续花功夫思考最重要的两件事:第一,在下一轮中国经济转型中,《土地管理法》如何能够呼应整个经济转型?

第二,宅基地制度改革必须要往前走,原因是城乡关系正在发生重大的变化,如果宅基地制度不跟上,整个中国村庄下一步的问题解决,农民财产的实现,都会面临非常大的障碍。

对卖地财政,刘守英提出,很多人骂这套卖地制度,确实卖了很多钱,但结果是什么?现在土地出让成本大大上升,但净收益大大下降,这是非常要命的一件事。“很多人说地方政府赚得要死,仔细去问政府赚什么钱了?政府土地成本上升以后,净收益在下降。”

刘守英表示,整个经济面临更大的问题在于,土地抵押的面积和规模大幅上升。“越往后走,土地抵押量越大,而净收益在下降”。部分城市和用途的土地抵押值被高估,有些地方政府,尤其是西部一些城市,只管土地抵押,不管卖多少钱了。“结果就是带来国民经济的金融风险。政府偿债能力被高估,一些城市的杠杆过高。”刘守英称,这套模式再这么玩下去,是非常危险的。

“这条道路已经到了尽头,现在到了城乡互动的发展阶段。土地资本和劳动力,从过去单向城市化,走向城乡互动。‘三块地’(指征地改革、农村集体经营性建设用地、宅基地)改革的核心是要支持城乡互动。”刘守英认为,《土地管理法》修订,从根本目标来讲,要改变现在土地成为发动机的机制。征地制度上,要限制地方政府的权力。

长期致力于土地制度研究的北京大学国家发展研究院教授周其仁认为,土地改革不是为了改革而改土地,要跟城镇化配合起来,要跟人口的流动集聚有一个很好的配合,这是我们根本的出发点。

 录入:Jessica19 责编:Jessica19

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