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集体经营性用地拟直接入市 政策变动背后的基本逻辑详解

时间:2018-12-29 来源:中国指数研究院 作者:佚名 点击数:点击数:10087 我要评论(0)
本次土地管理法草案修改出现了哪些政策变动?政策变动背后的基本逻辑是什么?企业又应如何精准把握后期的业务操作才能有效把握土地供给改革带来的行业成长红利……

农村“三块地”改革试点将在今年年底收官。收官日临近之际,12月23日,土地管理法、城市房地产管理法修正案草案提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。本次草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度,并增强了强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。“三块地”试点改革所得的相关经验或将被完善到正在审议修改的《土地管理法》中。

从试点地区的局部政策上升到全国普适是一个巨大转变,这对与土地资源息息相关的房地产行业来说意义重大。基于此,我们立足房地产行业,分析三大问题:

本次土地管理法草案修改出现了哪些政策变动?政策变动背后的基本逻辑是什么?企业又应如何精准把握后期的业务操作才能有效把握土地供给改革带来的行业成长红利?

1、政策变动

本次草案修改最值得注意的是,为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案作出了重要的变动:


1、不再“必须国有”:草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。下载APP 阅读本文更深度报道

1、不再“必须国有”:草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

中指点评

(1)集体经营性建设用地入市从试点走向全国。法律草案作这样的修改之后,之前只是试点可以做,以后就是全国范围都可以做了。而全面的合法性能够使农村集体经营性建设用地的入市从后台走向前台,这个过程使农村集体的谈判权、利益保护能力大大提高,农村土地入市与国有土地同价同权才可能从理论走向现实。

(2)与国有土地同价同权,城乡的要素分割逐步淡化,将真正体现“多主体供应,多渠道保障”的土地供给侧改革。由于可供出让的国有建设用地的成本机制与集体建设用地存在着明显的差异,在多主体供应的背景下,是否有利于实现土地出让市场价格的更平稳运行?这点此前在试点区主要还是因为量小,很难得到观察,但扩展到全国层面实施的话就需要进一步思考这种可能性了。

2、入市限定条件:仅限经营性用地、符合规划。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务;相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理。

中指点评

(1)没有产权纠纷的集体经营性建设用地才可以入市。全国集体建设用地大约是城镇建设用地面积的四倍多,而集体经营性建设用地大概只是这其中的一部分,其余大部分是宅基地(仍然是只能在集体内部成员间进行流转)。集体经营性建设用地是农地入市改革一个重要的突破口。

(2)房企可以通过与村集体签订出让或出租协议进行产业、商办用途的开发或租赁住房开发。出让或出租方式其实在试点城市地区已经运行的较为成熟,以北京(楼盘)大兴集体土地入市为例,入市方式出让、租赁、入股均可。此次法案提出的两种入市方式也是试点过程中较为成熟的两种方式。从以往的试点经验,以及此前发布的在十余城开展集体经营性建设用地建租赁住房的政策来看,开发用途除了产业、商办还有租赁住房。

(3)虽然政策上规定的用途只限于工业和商业,但间接有利于优化国有建设用地供地结构,提升国有建设用地中用于住宅开发的空间。我国许多城市都存在招商和税收保留的激励,这导致国有建设用地中工业用地比重过高,也在一定程度上制约住宅用地比重的提升空间。如果集体经营性建设用地能够起到部分替代的作用,那么更多的国有建设用地就能够用于保障满足居住需求。

图:2008-2017年中国建设用地供应变化情况


数据来源:中指研究院综合整理

这种想法听起来很美好,但这里面还有个问题需要考虑:一线城市本身就有很多闲置的工业用地(国有建设用地)需要盘活,如果能够将这部分闲置的工业用地(国有建设用地)直接转用途为居住(租赁方向或其他)的话本身就潜力很大。所以,集体经营性建设用地对国有建设用地在工业用途上的替代效应可能性只存在于仍然对工业用地需求量很大的二线或者三四线城市,这些城市仍处于工业化快速发展阶段,然而,这些地方又往往是最不缺少居住用地供应能力的。

3、入市后的管理措施:用途管制、同价同权。要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地;集体建设用地使用权的最高年限、登记等,参照同类用途的国有建设用地执行。

中指点评

(1)用途严格控制,不允许建成住宅销售。因为农村集体经营性建设用地本来在土地利用总体规划和城乡规划就属于已经确定为工矿仓储、商服等经营性用途径的土地。按照同等用途的话,是决不允许建成住宅销售的。这在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、自然资源部(原国土资源部)的相关表态中都已经明确了。但是,可以按规定用途建成商业或产业园,这部分主要以自持运营为主,虽然部分试点地区也存在出售的现象,但全国层面是否可以出售仍需政策的进一步明确。

(2)在使用期限内,享有与国有建设用地使用权同等的转让、出租、抵押权能。权利和义务从来都是对等的,这也要求集体经营性建设用地承担相应的基础设施建设,并按规定缴纳相关税费,也需要实行集体与国有建设用地统一的税收制度。

2、历史追溯

首先得从我国“城乡二元的土地公有制”说起。1982年我国第四部宪法中首次明确提出,“城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地属于集体所有”,从此奠定了我国“城乡二元的土地公有制”基础。

在随后的数十年中,二元土地制度一直未有突破。农村的土地也只能在集体内部流转,是入不了城市的“市”的,农村土地资源只能通过土地征收流向城市,资产属性较弱。

图:城乡二元土地制度示意


资料来源:中指研究院综合整理

不能入市的集体所有土地包括农用地、集体建设用地以及未利用地,其中的集体建设用地又分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三大类。经营性用地也就是全文重点讨论的对象。

那么,农村集体经营性建设用地是如何一步步走向“可以直接入市”的呢?背后的驱动力是什么?

先来看第一个问题,集体经营性建设用地入市的基本政策发展历程。

2008年十七届三中全会从概念上提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场。2013年十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。

自此集体经营性建设用地入市从概念阶段走向实操阶段。同年,深圳(楼盘)、广东、温州(楼盘)、江苏、安徽等省市开始发文试点。2014年中央一号文件和国家新型城镇化规划又对入市进行了强调。

重要的转折点发生在2015年,十二届全国人大常委会第十三次会议确定了农地入市三十三个试点县(市、区)。其中15个地区试点集体经营性建设用地入市制度改革,后又将试点进行了扩大。

重要的突破点发生在2017年,集体经营性建设用地入市的转化方向通过租赁房向“住”迈进了重要的一步。本轮房地产市场调控推动中国进入“租购并举”时期。2017年,13个城市开展利用集体经营性建设用地建设租赁住房试点获批,构成了本次房地产调控的一道亮丽风景线。

2018年,在农村“三块地”改革试点即将收官之际,最新的土地管理法草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,拟允许集体经营性建设用地直接入市。自此,农村“三块地”改革所取得的相关经验或将被充实到正在审议修改的《土地管理法》中。

再看第二个问题,集体经营性建设用地入市背后的驱动力是什么。

动力一:量足够大且出现了闲置。1990年代乡镇企业的蓬勃发展使集体经营性建设用地占比逐步增大,土地利用强度上升。以乡镇企业用地为代表的农村集体经营性建设用地约为当前城镇建设用地面积的40%,总量还是非常大的。但是,乡镇企业发展速度大大减缓,2010年以来,乡村从业人数出现断崖式下跌。乡镇企业的衰退影响到其使用的集体经营性建设用地出现闲置,这为后期流转提供了可能性。

图:历年乡村从业人数的变化


数据来源:中指研究院综合整理

动力二:城镇化进程加快,城镇建设用地后备供应相对不足。特别是在热点城市,城市土地后备供应出现不足,希望寻求补充,成为已开发利用的集体用地能够试点入市流转的原因之一。

动力三:优化城市产业布局,提升土地利用效率。特别是在大中城市,在此前快速的城镇化和产业转型升级过程中,出现了大量的闲置性集体经营性建设用地,需要重新对区域内的土地资源进行配置以提升产业发展效能。

动力四:增加农民财产性收入,平衡城乡收入。传统的通过土地国有化后再入市,农民得到的是远小于土地市场价值的征地款。通过直接入市流转,集体经营性建设用地的资产属性将被激活,农民的财产性收入明显提升,无论是短期的一次性收入,还是长期的可持续性收入,都将获得明显的改善。

3、谋篇布局

此前,我们曾提到:在追求城乡统筹的背景下,未来的房地产市场也正面临着新一轮的格局转换,这种转换正是由土地供给端的变化所带来的。目前的房地产行业正处于这样的变化过程中。

面对集体经营性建设用地将可直接入市的重大机遇,企业如何把握?最重要的还是两个核心的问题,去哪里找地?做什么产品?一个关乎投资,一个关乎市场。

去哪里找地?到乡镇企业最集中的地方去。

以往是试点,企业能够进行业务操作大致集中在指定的试点地区。未来如果从试点走向全国的话,就需要充分掌握可以直接入市的农村集体经营性建设用地大部分都集中在全国哪些地方。

在历史追溯部分我们提到了入市的主要动力就是量大,且出现了闲置,需要盘活。而出现闲置的农村集体经营性建设用地其实主要就是乡镇企业用地,这也是农村集体经营性建设用地需要盘活的主体。

所以,我们可以通过识别目前乡镇企业用地的分布间接识别最有可能出现闲置的农村集体经营性建设用地在全国的分布。

图:1999年乡镇企业数量空间分布


资料来源:中指研究院综合整理

从90年代末我国乡镇企业分布空间来看,湖南、山东、广东、四川(楼盘)、浙江等省区是我国乡镇企业分布较为集中的地区;东、中、西,三大地带乡镇企业数量比重分别为44%、37%、19%;东部在后期集体经营性建设用地盘活方面具有天然的优势。

考虑到省内的土地调剂具备可行性,除北京、上海(楼盘)外,集体经营性建设用地内部存量较为丰富的广东、四川、浙江、河南、辽宁、湖北对应的试点城市后期均有较多的土地盘活空间。

做什么产品?可作为战略型突破口的是租赁住房。


理由1:有地可拿,成本可控,对民企也逐步放开。以北京为例,目前已有数宗集体经营性建设用地开工建设租赁住房。2017年北京全年供应了集体建设用地大约39宗,建筑规模超过300万方,超额完成了供应计划,2019年将迎来集中开工。2018年至2021年,北京还将供应约800公顷集体土地用于建设集体租赁住房,平均每年供地任务量约200公顷。

理由1:有地可拿,成本可控,对民企也逐步放开。以北京为例,目前已有数宗集体经营性建设用地开工建设租赁住房。2017年北京全年供应了集体建设用地大约39宗,建筑规模超过300万方,超额完成了供应计划,2019年将迎来集中开工。2018年至2021年,北京还将供应约800公顷集体土地用于建设集体租赁住房,平均每年供地任务量约200公顷。

理由2:有钱可融,资金偏好提升。多家国有银行已推出住房租赁贷款,险资也已允许进入长租公寓市场和人口净流入的大中试点城市。

理由3:有路可退,资产证券化在住房租赁领域寻求突破。政策已经明确了开展住房租赁资产证券化的基本条件,优先和重点支持大中型城市、雄安新区等国家政策重点支持区域和利用集体建设用地建设租赁住房试点城市的住房租赁项目开展资产证券化。

中国房地产市场规模发展到今天的规模离不开土地要素的放开(招拍挂),和金融制度创新(开发贷、按揭贷)。反观今天的住房租赁,促进其发展壮大的两大核心推动力——土地资源及融资在已经取得了实质性进展。格局转换需要过程,但能量正在不断集聚。

还可以做什么产品?继续保持对自持运营产业园区的关注。

利用集体经营性建设用地自持运营产业园区比租赁住房做的要早,企业与村集体的合作方式也较为成熟。自持运营代表的是只租不售,未来商办性质的产品是否可出售仍然需要得到政策的进一步明确。

在这个方向上,一线及重点二线城市因其产业的高度集聚性,自持运营产业园区具有天然的优势。此前,在试点的过程中,由于各项流程、手续具有非标准性的特点,导致集体建设用地项目与国有建设用地项目相比,存在操作难度高,花费精力多的问题。采取此种模式的产业地产项目实际上要比在国有土地上开发的产业园要多花3-5倍精力,从拿地环节、相关许可证的办理到融资环节都会花费更多的时间和沟通成本。

但是,未来如果法律的层面确定可以直接入市后,对自持运营产业园区最大的利好在于,相应的标准化流程就能够加速构建,各方在操作的过程中有法可依,能够大大提高操作效率。前期已在运营的项目所存在诸多不确定性风险也能够得到有效化解。对那些已经积极参与试点的企业来说无疑是利好落地。

此外,政府对打造产业园区政府是非常欢迎的,村民可以获得持续性的分红,在同等条件下优先聘用本区户籍的劳动力也能够有效促进当地的就业,地方也能够获得长期稳定的税收。多赢的背景下,业务才具有可持续的强劲生命力。

4、行业启示

纵观中国房地产市场二十余年发展历程,有一条最根本的规律在左右着市场的中长期走向,那就是土地供应模式的改革。

房地产市场发展的每个重大历史时期,都伴随着土地供应政策的调整,而且几乎都以土地供应政策的改革作为先导。

土地供应政策的演化史,就是房地产市场的发展史。

1987年,深圳首次以协议方式有偿出让土地使用权。同年,深圳举行首次土拍,打破了长期无偿、无限期、无流动性划拨制度;

1994年,预售制的确立在加快土地开发和住房销售同时,开启了中国房地产企业的规模化发展之路;

1996年,中国第一家土地储备机构——上海土地发展中心成立。次年,杭州(楼盘)土储中心成立;

2004年3月,国土资源部、监察部联合下发文件,要求从2004年8月31日起所有经营性的土地一律都要公开竞价出让,史称“八·三一”大限;

土地招拍挂真正打通了中国房地产市场商品化的最后障碍,中国城市的房地产市场开始走向全面繁荣。

中国的房地产市场能够发展到今天的规模,许多房地产开发商能从小企业成长为年销售额接近万亿的航母,皆肇始于土地供应模式的改革。

也许,多年以后当我们在梳理影响房地产发展重大历史节点事件时,会有这么一项描述:

为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,土地管理法草案拟删去从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,集体经营性建设用地拟允许直接入市。这为集体经营性建设用地入市流转从试点走向全国奠定了法律基础,深刻影响了中国房地产行业的发展方向。

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